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李牧之的财经随笔

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任职于上海金融与法律研究院,《陆家嘴评论》主编。

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财政收支结构失衡格局应尽快改善  

2009-11-05 17:22:09|  分类: 政经观察 |  标签: |举报 |字号 订阅

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继8月份全国财政收入同比增速猛增至36.1%之后,9月份的统计数据显示,全国财政收入同比增长33%,依然维持高位。如果将这一数据放在近十几年来的财政收入高速增长的背景下,这或许并不是太新鲜的事情。但考虑到自2008年下半年以来的宏观经济形势与政府主推的经济政策,8、9月份的财政收入高速增长的局面就颇让人寻味。

财政稳定事关转型安全。在1990年代后期,政府尤其注重财政收入的稳定增长。以财政的主要构成部分——税收——为例,从1994到2008年,我国税收的平均年增长速度超过19%(实际税收增长率的算术平均数),远高于GDP的增速。财政丰盈的好处是不言自明的,近十几年来,无论是挽救重组国有银行、大型国有企业,还是减免农业税、给公务员涨工资,都游刃有余。然而收益的背后意味着成本,高速且畸形的财政收入增长模式带来的是过重的“税负苦重指数”并且影响了合理的收入分配、经济增长模式的形成,并且这种收益是实际上是伴随着中国经济高速增长,其持续性也令人生疑。我们认为,目前财政收入与支出的结构性失衡,对短期的宏观经济周期和长期的经济增长有相当恶劣的影响。

眼下经济处于衰退后企稳时刻,在过去一年内,各级政府力推积极的财政政策和宽松的货币政策,辅以各式经济振兴和刺激消费的政策,以图稳定衰退的经济形势。积极的财政政策需要政府拥有巨额并且持续增长的资金储备,自1996年中国经济软着陆以外,中央一级的财政赤字一直到2006年才消退,国库盈余并不充分。未来要施行积极财政,要么发债,要么增税。但中国赤字率接近国际警戒线3%,从政府的反应来看,发债一途的政策空间不大。于是财政增收的压力就传导至税收和非税收入上来。近几个月以来,各级税务局查税力度加大以及各地方土地出让的“地王”频频出现,无疑验证了这一点。

问题恰出在这里。政府税收和非税收入的增长最终都要落到企业和消费者实际税负增长这一条路,不管名义税负有无变化,税收总额的增加就意味着企业纳税的绝对额要增加。通常经济衰退时,要鼓励企业投资、个人消费,推行的往往是减税。当前积极财政的核心措施主要也是“扩大政府投资、减免政府税费”。在2009年年初,财政部即开始实行“结构性减税政策”,原本预计2009年结构性减税额约为5500亿元。但实际操作中,加强税收征管、保障税收增长成为政策的主流。

很明显,减税政策在当前已成税务部门“自说自话”。中国现行的高名义税率给予税务部门相当大的征缴空间。我们认为,财政收入逆经济形势的增长,与积极财政政策的目标存在严重冲突,已经成为阻碍经济复苏的主要因素之一。大中型国有企业和有融资渠道的大型民营企业,可以享受信贷、财政支持等优势,以缓解或部分缓解增税带来的负面影响。但中小企业却无任何规避措施,成为中小企业融资难之外的又一生存困境。7月27日,国税总局印发的《进一步加强税收征管若干具体措施》提出了20项具体措施,就包括“加强专业市场和个体工商户的税收管理”,这为中小企业渡过难关增加了一根颇重的稻草。中小企业的复苏艰难直接的后果就是失业率的上升,对于中国经济衰退期的社会稳定也形成了严重的挑战。据《财经》杂志报道,国家发改委等机构的人士也认为目前的税收执行局面“起到的是紧缩效应,与积极的财政政策相违背,财税部门不应该把财税收入作为任务指标,而应通过发债来解决赤字问题”。

不谋全局者不足谋一域。如果说短期财政政策之间的冲突阻碍了经济周期的调整,那么长期视角下,越演越烈的财政收支结构失衡更令人心忧。本届政府在民生方面多有动作,如免除农业税、建立普遍的医疗卫生保障、完善农村养老保障等,根据政府的工作安排,未来在住房保障、基础教育等方面还会有更多的举措。这些领域的投入从无到有、从少到多,已经逐渐成为常规性支出。这些需要思量的是如何为这些支出筹资?

从支出主体上来看,地方政府是常规民生支出项目的主要承担者。过去的十几年内,地方政府的财政收入除了常规的税收收入外,土地出让金、行政事业收费等非税收入占财政收入相当大的比重,统计数据显示,中国当前非税收入增长仍然大幅快于税收收入。前三季度,税收收入累计同比增长2.2%,而非税收入则增长33.1%。从总量上来看,像杭州、上海等地,土地出让金占地方财政收入的比重到甚至达到1/3到1/2。但土地财政的容量有限,受到可出让土地的制约,土地出让金是非常规性收入,并且其多寡与宏观经济形势密切相关。2008年下半年,各地方政府密集的出台房地产业振兴措施,其意也恰在于此。

考虑到非常规财政收入的不可持续性与常规支出的不可撤销性,我们认为,地方政府过于依赖非常规财政收入的增长与常规支出规模的增长形成鲜明的失衡,将会成为未来政府施政的最大绊脚石。并且这一问题,越晚解决,留给下任政府腾挪的空间就越小。可以理解财税部门对于未来财政收支平衡的担忧,但收支平衡并不是困难的全部,如果单纯为了追求收支的平衡,而罔顾已经显现的失衡的收支结构性危机,则可能产生更为严重的后果。

就具体政策来看,短期政策中的财政收支平衡更应节流,而非开源。事实上政府并非没钱,政府在央行的存款依然处于高位。2009年8月末,政府在央行的存款余额接近2.9万亿元,为年内最高。政府在央行存款不仅浪费了财政资源,更损害了央行货币政策的施行效果。近十几年以来,中国的行政管理开支增长迅速,超过财政收支的增长速度,与国际其它国家相比,有很大的压缩空间,各项财政开支的使用效率也有很大的提高潜力。

长期政策中的财政收支则应该着重于调结构,改变目前过于依赖非常规收入的格局。与此同时,增加民生投入比率固然是好,但要兼顾相应收入的稳定性,比如通过压缩行政管理开支来为民生筹资,通过调经济结构、增加经济总量来扩大税基等。要实现这一步,并且要理顺中央与地方的财税关系,中央要把握好自身的角色,与地方公平、合理的分担财税收益与支出负担。

《陆家嘴评论》2009年第10月号社论

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