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李牧之的财经随笔

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大浦东转型需要大举措

2009-11-7 12:46:17 阅读18291 评论20 72009/11 Nov7

近日,国务院已正式批复了上海市《关于撤消南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》,同意撤销上海市南汇区,将其行政区域并入上海市浦东新区。随后上海市委、市政府举行了有关原南汇区行政区域划入浦东新区工作会议,成立了“南汇区行政区划入浦东新区”联合工作委员会,开始全面承担“划入”过程的工作。

 浦东建区以来,成立金桥、外高桥、张江和陆家四大国资开发公司承担浦东区域开发,十几年的发展,浦东的建设的日益完善,经济总量也占到上海全市的四分之一强。但四大开发集团可运营资源也变得越来越少,尤其是土地资源;浦东要进一步发展,扩容势在必行。另一方面,国务院已批复上海市的“两个中心”(金融、航运)的建设,金融的重心在陆家嘴,而航运的重心则在外高桥与洋山港,其主要空间区位分属于目前的浦东和南汇两个区。而浦东与南汇在行政体制上多有分割,尤其是南汇区并不享受浦东作为综合配套改革试点的诸多政策优势,要发展“两个中心”,两区的整合、南汇入浦东也是势在必然。 

对于南汇区并入浦东的意义,相关上海市领导就在不同的场合都加以强调。俞正声更指出,南汇区划入浦东新区,可以进行通盘考虑要素资源整合、整体建设,也有利于放大浦东综合配套改革的放大政策效应。但尽管如此,大浦东未来怎么发展,目前仍处于摸索阶段。新的大浦东,应该站在何种角度来看待自己的发展、制定自己的发展战略?作为上海加快国际金融中心和国际航运中心建设的核心功能区和主战场,“大浦东”的发展,绝不应该仅仅从上海市的视角来制定浦东的发展战略,更不用提,更狭隘的浦东与原南汇的整合。上海的“两个中心”其立意是国际金融与航运中心,长远来看,“大浦东”是世界的中心,因此其发展战略应从全球视角入手,其借鉴和赶超的对象是伦敦、纽约、鹿特丹、新加坡、香港等。从眼前来看,“大浦东”的发展则应该跳出上海,从长三角、珠三角与环渤海湾的竞争,以调整布局。 

因此,大浦东转型(亦或战略)要成功,首先要明确,大浦东在长三角、中国乃至世界的角色定位,这包括大浦东在在上海市政府的未来工作中的地位与作用,也包括中央层面给予大浦东的政策支持与资源配套的力度。其次则是以推进“两个中心”建设为核心的“大浦东”转型,需要有明确有关的组织机构和配套政策,也就是说需要将中央关于两个中心建设的批复与浦东扩容、综合配套改革试点等框架、提法,明确的政策化、组织化。即上海市及浦东区政府的政策要跟进,主要就是花钱、给资源,来不断地堆积这些事情。还需要组织化,就是有若干个具体的政府机构(也许还需要有非政府的机构来共同)促进这些事情,协调及办事机构不仅仅包括上海,可能还有长三角及中央层面的。当然,所有这些,都需要明确一个基本前提,就是把事情说清楚。这包括三个方面:一,什么是大浦东及其“两个中心”?二,上海为什么需要并且非建不可?建多长时间?三,上海政府、社会、企业与个人,要为此做些什么?付出什么代价?

 

把这些搞清楚了,才能谈“大浦东”应该怎么做?首先是从上海角度,应该加强基础设施建设的区域一体化,如机场、公路、铁路等硬件的建设不仅仅要实现与上海区县对接,更应该与江浙等省市对接,在这一基础上,将产业布局着眼于长三角以及中国,勇于放弃部分制造业,通过产业辐射与转移,与江浙实现经济一体化,通过服务长三角和全国的制造业,其发展所派生出来的需求——金融与航运,自然可以促进“两个中心”的发展。 

其次是,生产要素需要进一步自由流动,尤其是长三角区域内的劳动力跨区域流动,这需要推进长三角各个省区公共服务一体化,上海需要降低落户标准。从另一层面来说,浦东的经济集聚程度相比纽约、东京等还远远不够,需要大量的劳动力,浦东要发展“两个中心”,推进现代服务业,都要求服务业的供给者和消费者在空间上距离短,而限制人口增长、放慢经济集聚速度,不仅延缓了“两个中心”的发展进程,也加快了上海人口老龄化的速度,未来养老的难度越来越大,这将进一步拖累“两个中心”的建设。 

最后,大浦东要转型、两个中心要建成,上海要有大气魄、大举措,要改变自己的经济增长方式和转变政府职能。与珠三角的民营企业、中小企业为主的经济模式不同,上海,尤其是浦东,经济主要以国有企业、外资企业为主,通过政府推动、政策优惠搞项目成为浦东发展的动力源之一,或许在基建与制造业的发展,是具有其优势的,但到了现代服务业的阶段,未必有效。在后工业化阶段经济发展中,现代服务业兴起,大部分中高端服务业,比如教育、金融、物流、医疗、艺术、传媒等行业,与大脑、与创造性紧密相关,放松管制是激发其主动性的最重要的手段。目前浦东新区在多年试点先行的政策下,已经形成相对的小政府大社会的运作模式,未来南汇入浦东的转型中,如何消化及调整南汇相对较为庞大的政府是一个难点。更为重要的是,未来大浦东如何进一步体现国务院指示的“精简、统一、效能”,如何转变政府职能与经济增长模式,这才是大浦东转型成功的最重要的因素。

作者  | 2009-11-7 12:46:17 | 阅读(18291) |评论(20) | 阅读全文>>

上海国际金融中心需要全国统筹

2009-11-7 12:45:08 阅读17684 评论5 72009/11 Nov7

继3月25日国务院批复上海关于建设国际金融中心和国际航运中心的方案,5月,上海市提交的《关于撤消南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》再获国务院通过,俞正声指出,南汇区划入浦东新区后,有利于放大浦东综合配套改革的放大政策效应,更有利于“两个中心”的建设。

建设国际金融中心是谁的事情?早在1992年春天,邓小平即提出“金融很重要,是现代经济的核心。上海过去是金融中心,是货币自由兑换的地方,今后也要这样搞。中国在金融方面取得国际地位,首先要靠上海”,由此也启动了上海国际金融中心建设的进程。在此思想的指引下,1992年10月中共十四大明确提出要以上海浦东开发为龙头,尽快把上海建成国际经济金融贸易中心城市之一。可以说,这时上海要建设国际金融中心是中央与上海的共同意愿。那么通过十几年的建设,上海国际金融中心建设的现状究竟如何?长期以来,这一战略只见提法或口号,并没有具体实施的路径。一个突出问题是上海市地方政府对此颇为热心,但中央政府虽有此意,却不明确,一直未能纳入到国家战略的具体实施中,更谈不上相应的体制与政策的特殊安排,形成了“地方热心、中央冷淡”的局面。

近几年来,北京、天津与深圳等地成为上海作为金融城市的竞争对手。京、津、深等地均出台政策与措施,以吸引金融机构、人才,推动当地金融中心的建设,中央金融决策部门对此多有含糊。综合多种迹象,我们认为虽然今年3月份国务院批复同意上海的“两个中心”建设,但未来中央的资源和政策扶持力度未必会对上海有太大的倾斜。2008年7月,国务院总理温家宝在听取上海方面相关工作时一方面指出,上海要把金融发展放在更加突出的战略位置,推进国际金融中心建设,建成东北亚国际枢纽港。另一方面也指出,建设上海国际金融中心是国家的战略任务,国家要加强协调和指导,但主要还是靠地方。

但,我们认为中央政府需要重新审视中国的金融战略,这包括两个层面的问题:中国应该如何推进金融改革进程与中国如何在国际金融市场占据有利地位。目前中国金融还处于金融发展过程中的初级阶段,投资、经贸活动还难以充分得到金融市场提供的金融服务支持,实体经济部门的发展受到很大的制约。另一方面,随着中国经济金融市场逐渐开放,有维护区域金融稳定、金融制度与国际接轨、实现国家金融战略等方面的压力。这些都需要决策层进一步推进金融改革与金融开放。但在市场未规范的情况下,这一要求是无法单靠理论设计来完成的,需要在实践中不断加以校正和调整。

以中国渐进式改革的经验,以试点的形式,从点到线,最后再拓展到全局,仍是金融改革未来的路线。既然如此,上海便是中央进行金融改革试点的不可或缺,以上海建设国际金融中心为契机,扩大上海作为金融改革试点的功能,以此带动中国整体的金融改革,这一策略应该成为中央金融决策部门的首选策略。另一方面,也是小平同志所说的“中国在金融方面取得国际地位,首先要靠上海”。目前上海金融市场是中国金融最具活力的地区,除了齐全的、多层次的市场体系外,上海的金融人才、政府效能等金融生态也优于国内其它城市,中国金融要走向世界,也应该从上海入手。

明确了上海国际金融中心“既是上海的,也是全国的”这一命题以后,我们认为,上海建设国际金融中心,不论出于试点改革对中国金融改革的推进,还是上海金融市场的完善对中国金融国际地位的促进作用,中央政府都应该尽力的协助上海市促进这一进程。那么现在的问题就是,中央与上海两级政府应该如何实现这一目标?

从小处说,李扬、方星海等学者认为,上海亟需在高端金融人才引进与培养、金融产品创新以及法治环境完善等方面做出改进,上海市地方政府已经在这些方面有明显的努力。然而我们认为,从微观上讨论措施很难挠到问题的痒处,上海国际金融中心的建设是一个战略问题,中国宏观层面的阻碍不清除,微观努力的作用微乎其微。参考李扬等人在微观方面改进方向的建议,我们认为宏观阻碍的消除努力可以从两个方面入手:分权式金融管理的制度安排、全国统一产品和要素市场的建设。

具体而言,中国金融是典型的垂直管理,金融立法、执法等权力均属于中央政府,地方的声音很小。高度中央管制的金融行业,强调与监管机构密切沟通的环境中,如果不落实上海在金融立法、管理职能等方面的需求,建设国际金融中心,就无从谈起。更基础的层面来说,全国统一的产品与要素市场的完善,是上海成为国际金融中心的前提。不打破区域产品市场与要素市场的分割,上海与其它城市就无法完成产业转移与辐射,全国的资金也不能有效的集中于上海,更不能通过金融市场的配置功能,服务于全国的金融融资需求。更别提户籍政策、土地政策等造成劳动力、建设用地指标等在区域之间的流动不畅,这些都是上海建设国际金融中心过程中的障碍,也非一省一市的努力可以解决。换言之,上海国际金融中心的建设要成功,必须要有中国整体宏观体制改革的配合,并非简单的政策扶持上海就可以完成的。从这一意义上来说,上海在建设国际金融中心上要向纽约、伦敦、香港学习的经验,并非上海一个城市想学就可以学到的,这需要中国整体市场完善与体制改革进行配套。

在中国金融走向世界的背景下,我们期待中央政府能以上海建设国际金融中心为契机,并且着力加快中国金融制度改革与全国性的产品、要素市场的统一,通过中国整体金融的市场化、效率化,来带动上海国际金融中心的建设。以此形成“上海先试先行”与“全局体制改革统一”的互动。这其中的意义要比单纯用优惠政策扶持上海建设国际金融中心要大的多,也是中国式渐进式改革应有之义。

作者  | 2009-11-7 12:45:08 | 阅读(17684) |评论(5) | 阅读全文>>

2009:重新审视中国奇迹

2009-11-7 12:43:39 阅读17890 评论5 72009/11 Nov7

2008年的12月18日,中国共产党的总书记胡锦涛,在纪念改革开放30周年大会上说到,“今天,13亿中国人民大踏步赶上了时代潮流,稳定走上了奔向富裕安康的广阔道路,中国特色社会主义充满蓬勃生机,为人类文明进步做出重大贡献的中华民族以前所未有的雄姿巍然屹立在世界东方。”近三十年的中国改革成果毋庸置疑,最为显著的事实就是长期稳定的高速的GDP、居民生活状况的改善和大量绝对贫困人口的消失。这也是长期以来被人津津乐道的“中国奇迹”,以及其背后“中国模式”的特殊性。

然而,中国奇迹的发展势头,在2008年下半年却遭遇了前所未有的挑战。2008年初,中国社会科学院世界经济与政治研究所的何帆在“‘脱钩论’会给东亚一种错误的安全感”一文中,驳斥了这种乐观的“脱钩”(认为东亚,包括中国,已成为一个强有力的经济中心,不但能够独立于美国之外自行增长,还能为全球经济的增长提供动力)的论调,并且指出如果我们承认中国是全球化最大的收益者之一,那么我们同样需要警惕,当全球经济走势有可能出现逆转的时候,中国也会是最可能的受害者之一。

实情可能比何帆预料的糟糕的多,不仅体现在融危机进一步恶化带来的全球经济陷入衰退周期,2008年下半年以来中国不断传出的经济数据正显示着,中国本轮经济萧条周期的经济形势将异常险恶,较1998年开始的经济衰退要严重的多,企业和个人将面临十几年未曾经历的寒冬,政府提振经济的难度也将超乎想象。

此时此刻,人们突然发现,多年不提的经济增长“保八”政策的重要性。更为棘手的是当前经济、社会中存在了大量的隐患,近些年,相当数量的学者对其做了内容相近的总结,认为当前中国存在着“劳动和社会保障不足和管制不当导致管制不足”、“环境污染严重”、“与城市化和工业化有关的侵犯农民等弱势群体利益”、“政府腐败严重”、“区域发展不平衡和贫富差距较大”等问题。种种迹象深刻地表明,中国仍然只是一个发展中国家,从人均GDP、居民生活质量等方面来看,中国还远不及同属“金砖四国”的巴西、俄罗斯等国家。那么中国30年的转型是真实的“奇迹”还是虚幻的“神话”?

众所周知,中国的转型策略是“摸石头过河”,被动的在危机中推进改革。林毅夫在总结中国改革经验时将其表述为,中国的经济改革通常都是以改进激励机制入手,随后通过新的市场机制中的增长及其对其它方面改革的要求,将改革本身推进到资源配置制度和宏观政策环境方面。这与马克思和新制度经济学派的主张相近,经济发展了,经济基础变了,上层建筑就必须随着经济基础的变动而不断进行制度创新,以法治来界定公权力和各经济主体的权利和义务的需求也会越来越强,以保证原有制度不成为经济发展的制约因素。甚至,有人认为经济发展是最需要重视的问题,只要能推进经济发展,其制度就是好的制度。

经济发展(或者经济转型)是不是转型最核心的议程?是不是经济发展了,其它问题就可以迎刃而解?虽然这些问题没有统一的认识,但近十几年来,中国的执政党和政府的执政策略就是依靠经济的高增长来缓解体制结构性问题,不仅可以解决每年新增的巨额劳动力,带动全体人民收入的增长,也用来满足人们的文化、精神等方面的需求,高速的经济增长也可以保证政府有足够的财力缓解各种不平衡,以人们对未来的良好预期保证社会的安定。

现在的问题在于:第一,经济增长是否可以长久地保持当前的速度?第二,即使当前的增长速度可以维持,经济发展真的是转型最基础性的因素、最根本的需求吗?

首先,随着改革成果惠及人群的不断扩大,渐近式的经济改革产生的动力逐年减弱,与当前阻碍改革的既得利益群体实力相当,已经无法继续林毅夫所说的经济转型倒逼体制转型的局面。可以说当前的经济改革已经挖掘了现有经济体制内的最大能量,余下的难点集中在收入分配、国企垄断、宏观经济决策模式等体制关系甚深的领域,在其他体制转型没有进展的前提下,经济增长会有多大空间?

并且如上所述,当前经济、社会中存在了大量的隐患,直接制约了经济增长的速度和收益。2007年,党的十七大报告中,用“转变经济发展方式”代替了“转变经济增长方式”,这里的“经济发展”意指“有质量的经济增长”,也认识到这一问题的严重性。但这恰恰是以经济增长为核心的转型的结果,在转型策略未发生改变的情况下,这种局面只会越来越严重,而不是有改变,这势必制约着未来经济的可持续发展。最明显的例证就是2008年10月份“四万亿”出台以后,先前力推的“节能减排”工作已经处于停滞或倒退的状态。

其次,即使我们假定经济增长可以长期保持8%-12%的高速增长,转型恐怕也是一个难以完成的任务。其一,三十年的中国改革,人民的物质生活、言论自由、政治民主均得到了极大的改善。但正因为如此,导致人们获得信息更加方便、对世界的认识也更加全面,基于人们天性中对平等的追求,对自身弱势的处境和和不公平的社会地位(尽管绝对值已有很大改善)也就更无法忍受,并且这种感觉的落差会随着经济发展而进一步扩大。

另外,随着经济发展的推进,人们收入的提高、生活条件的改善,人们的消费偏好逐步改变,从早期的满足于温饱,到对适宜舒服的生活环境向往,对安全的饮食卫生、交通、生产环境的追求,对便利、可靠的社会保障系统、基础教育等公共品建设和公共服务的提供的依赖。更进一步,除了物质的追求以外,人们对政治生活、社会氛围等更高层面的要求也逐渐变多,这些也远非经济增长的奇迹本身可以解决的。

过去三十年转型国家的经验表明,转型进程一旦启动,即不可逆转,就中国自身,转型所产生的收益必须满足人们的预期才能保持社会的稳定。站在历史转捩点上,2009年,我们需要审视过去。中国的未来究竟路在何方,这有待于决策者和全体中国人的抉择。2009:重新审视中国奇迹 - 李牧之 - 李牧之的财经随笔

作者  | 2009-11-7 12:43:39 | 阅读(17890) |评论(5) | 阅读全文>>

转型迷局:当前中国的双重影像

2009-11-7 12:40:42 阅读17725 评论4 72009/11 Nov7

30年前的12月18日,中国共产党的第十一届三中全会召开;2008年的12月18日,中国共产党的总书记胡锦涛,在纪念改革开放30周年大会上说到,“今天,13亿中国人民大踏步赶上了时代潮流,稳定走上了奔向富裕安康的广阔道路,中国特色社会主义充满蓬勃生机,为人类文明进步做出重大贡献的中华民族以前所未有的雄姿巍然屹立在世界东方。”中国近三十年的经济奇迹毋庸置疑,最为显著的标志就是长期稳定的高速的GDP和居民收入的增长率,大量的绝对贫困人口的消失。

 

但就表面上看起来,2008年也可能是中国改革的一个转折点,2008年8月18日出版的《财经》杂志将“北京奥运会”定位为“中国从贫困孤立中突围至今30年成就的加冕礼”。似乎中国一跃成为大国。但这并不是全部,2008年下半年,多年不提的经济增长“保八”政策再次被当作政治任务层层传达,种种迹象深刻地表明,中国仍然只是一个发展中国家,从人均GDP、居民生活质量等方面来看,中国还远不及巴西、俄罗斯等国家。中国是真实的“奇迹”还是虚幻的“神话”?这构成了近几年国内外对中国认识的双重影像,引发了大量的争论。

 

如何理解中国近三十年的变化?从制度转型的角度来看,可以分为三个层次,即经济自由化、政治民主化、对外开放等制度变迁和相应对的社会转型的复杂过程,这其中就涉及到转型的策略(或者说改革的次序或重心)。众所周知,中国的转型策略是“摸石头过河”,被动的在危机中推进改革。林毅夫在总结中国改革经验时将其表述为,中国的经济改革通常都是以改进激励机制入手,随后通过新的市场机制中的增长及其对其它方面改革的要求,将改革本身推进到资源配置制度和宏观政策环境方面。这与马克思和新制度经济学派的主张相近,经济发展了,经济基础变了,上层建筑就必须随着经济基础的变动而不断进行制度创新,以法治来界定政会和各经济主体的权利和义务的需求也会越来越强,以保证原有制度不成为经济发展的制约因素(也就是说经济发展可以倒逼政治改革、社会转型,以完成转型全过程)。更有甚者,则认为经济发展是最需要重视的问题,只要能推进经济发展,其制度就是好的制度。

 

但经济发展(或者说是经济转型)是不是转型最核心的问题?是不是经济发展了,其它问题就可以迎刃而解?虽然这些问题并没有统一的认识,但近十几年来,党和政府的执政策略就是依靠经济的高增长来缓解体制结构性问题,高速的经济增长不仅可以解决每年新增的巨额劳动力,带动全体人民收入的增长,也用来满足人们的文化、精神等方面的需求,高速的经济增长也可以保证政府有足够的财力缓解各种不平衡,以人们对未来的良好预期保证社会的安定。

 

但现在的问题则在于两个方面:第一,经济增长是否可以长久地保持当前的速度?第二,即使当前的增长速度可以维持,经济发展真的是转型最基础性的因素、最根本的需求吗?

 

首先,从改革开放以来的视角来看,中国自1996年第三轮软着陆式的宏观调控生效以来,到现在已经经历了一个完整的经济周期。过去的十几年,经济增长长期稳定在8%—12%间,是中国近三十年以来经济增长的最佳时机。而目前呈现的经济萧条的迹象,以及其中隐藏的危机则显示,这一增长的最佳时机可能成为历史。这些将严重制约中国未来的经济增长的速度,未来的经济发展之路是否顺利,取决于本轮经济萧条期间的政治、经济与社会的结构转型是否成功。随着改革成果惠及人群的不断扩大,渐近式的经济改革产生的动力逐年减弱,与当前阻碍改革的既得利益群体实力相当,已经无法继续林毅夫所说的经济转型倒逼政治转型的局面。可以说当前的经济改革已经挖掘了现有政治体制内的最大能量,余下的难点集中在收入分配、国企垄断、宏观经济决策模式等与政治体制勾连甚深的领域,在政治转型没有进展的前提下,经济增长是不可能有起色的。

 

并且当前经济、社会中存在了大量的隐患,如“经济增长方式导致的环保、低劳动保障等社会成本越来越高”、“与城市化和工业化有关的侵犯农民等弱势群体利益”、“区域发展不平衡和贫富差距较大”等问题,这些也直接制约了经济增长的速度和收益。2007年,党的十七大报告中,用“转变经济发展方式”代替了“转变经济增长方式”,这里的“经济发展”意指“有质量的经济增长”,也体现了这一问题的严重性。但这恰恰是以经济增长为核心的转型的结果,在转型策略未发生改变的情况下,这种局面只会越来越严重,而不是有改变,这势必制约着未来经济的可持续发展。。最明显的例证就是去年10月份“四万亿”出台以后,为了刺激经济增长,先前力推的“节能减排”工作已经处于停滞或倒退的状态。

 

其次,即使我们假定经济增长可以长期保持8%-12%的高速增长,那么转型是否就可以顺利依次完成?这恐怕也是一个难以完成的任务。其一,可以说,三十年的中国改革,人民的物质生活、言论自由、政治民主均得到了极大的改善。但也就是在这种背景下,人们却越来越感觉贫富差距在拉大、言论受到管制、政治生活不健全等。这是因为经济的发展,导致人们获得信息更加方便、对世界的认识也更加全面,基于人天性中对平等的追求,其对自身弱势的处境和和不公平的社会地位也就更无法忍受,并且这种感觉的落差会随着经济发展而进一步扩大。

 

另外,随着经济发展的推进,人们收入的提高、生活条件的改善,人们的消费偏好也在逐步的改变,从早期的满足于温饱,到对适宜舒服的生活环境向往,对安全的饮食卫生、交通、生产环境的追求,对便利、可靠的社会保障系统、基础教育等公共品建设和公共服务的提供的依赖。更进一步,除了物质的追求以外,人们对政治生活、社会氛围等更高层面的要求也逐渐变多,这些也远非经济增长本身可以解决的。

 

转型国家的经验表明,转型的进程一旦启动,即不可逆转,就中国自身来看,转型所产生的收益必须满足人们的预期才能保持社会的稳定,从全球视角来看,自二战以来,经济自由化和政治民主化已经是潮流,作为中国不可能长时间“别具一格”。而高速增长的“中国奇迹”既不可持久,也不可能从根本上解决当前所面临的种种危机。站在历史的转捩点上,我们从后往前看,中国的未来究意是另一种“中国奇迹”还是破碎的“神话”,这有待于决策者和全体中国人的明智选择。

作者  | 2009-11-7 12:40:42 | 阅读(17725) |评论(4) | 阅读全文>>

财政收支结构失衡格局应尽快改善

2009-11-5 17:22:09 阅读18310 评论4 52009/11 Nov5

继8月份全国财政收入同比增速猛增至36.1%之后,9月份的统计数据显示,全国财政收入同比增长33%,依然维持高位。如果将这一数据放在近十几年来的财政收入高速增长的背景下,这或许并不是太新鲜的事情。但考虑到自2008年下半年以来的宏观经济形势与政府主推的经济政策,8、9月份的财政收入高速增长的局面就颇让人寻味。

财政稳定事关转型安全。在1990年代后期,政府尤其注重财政收入的稳定增长。以财政的主要构成部分——税收——为例,从1994到2008年,我国税收的平均年增长速度超过19%(实际税收增长率的算术平均数),远高于GDP的增速。财政丰盈的好处是不言自明的,近十几年来,无论是挽救重组国有银行、大型国有企业,还是减免农业税、给公务员涨工资,都游刃有余。然而收益的背后意味着成本,高速且畸形的财政收入增长模式带来的是过重的“税负苦重指数”并且影响了合理的收入分配、经济增长模式的形成,并且这种收益是实际上是伴随着中国经济高速增长,其持续性也令人生疑。我们认为,目前财政收入与支出的结构性失衡,对短期的宏观经济周期和长期的经济增长有相当恶劣的影响。

眼下经济处于衰退后企稳时刻,在过去一年内,各级政府力推积极的财政政策和宽松的货币政策,辅以各式经济振兴和刺激消费的政策,以图稳定衰退的经济形势。积极的财政政策需要政府拥有巨额并且持续增长的资金储备,自1996年中国经济软着陆以外,中央一级的财政赤字一直到2006年才消退,国库盈余并不充分。未来要施行积极财政,要么发债,要么增税。但中国赤字率接近国际警戒线3%,从政府的反应来看,发债一途的政策空间不大。于是财政增收的压力就传导至税收和非税收入上来。近几个月以来,各级税务局查税力度加大以及各地方土地出让的“地王”频频出现,无疑验证了这一点。

问题恰出在这里。政府税收和非税收入的增长最终都要落到企业和消费者实际税负增长这一条路,不管名义税负有无变化,税收总额的增加就意味着企业纳税的绝对额要增加。通常经济衰退时,要鼓励企业投资、个人消费,推行的往往是减税。当前积极财政的核心措施主要也是“扩大政府投资、减免政府税费”。在2009年年初,财政部即开始实行“结构性减税政策”,原本预计2009年结构性减税额约为5500亿元。但实际操作中,加强税收征管、保障税收增长成为政策的主流。

很明显,减税政策在当前已成税务部门“自说自话”。中国现行的高名义税率给予税务部门相当大的征缴空间。我们认为,财政收入逆经济形势的增长,与积极财政政策的目标存在严重冲突,已经成为阻碍经济复苏的主要因素之一。大中型国有企业和有融资渠道的大型民营企业,可以享受信贷、财政支持等优势,以缓解或部分缓解增税带来的负面影响。但中小企业却无任何规避措施,成为中小企业融资难之外的又一生存困境。7月27日,国税总局印发的《进一步加强税收征管若干具体措施》提出了20项具体措施,就包括“加强专业市场和个体工商户的税收管理”,这为中小企业渡过难关增加了一根颇重的稻草。中小企业的复苏艰难直接的后果就是失业率的上升,对于中国经济衰退期的社会稳定也形成了严重的挑战。据《财经》杂志报道,国家发改委等机构的人士也认为目前的税收执行局面“起到的是紧缩效应,与积极的财政政策相违背,财税部门不应该把财税收入作为任务指标,而应通过发债来解决赤字问题”。

不谋全局者不足谋一域。如果说短期财政政策之间的冲突阻碍了经济周期的调整,那么长期视角下,越演越烈的财政收支结构失衡更令人心忧。本届政府在民生方面多有动作,如免除农业税、建立普遍的医疗卫生保障、完善农村养老保障等,根据政府的工作安排,未来在住房保障、基础教育等方面还会有更多的举措。这些领域的投入从无到有、从少到多,已经逐渐成为常规性支出。这些需要思量的是如何为这些支出筹资?

从支出主体上来看,地方政府是常规民生支出项目的主要承担者。过去的十几年内,地方政府的财政收入除了常规的税收收入外,土地出让金、行政事业收费等非税收入占财政收入相当大的比重,统计数据显示,中国当前非税收入增长仍然大幅快于税收收入。前三季度,税收收入累计同比增长2.2%,而非税收入则增长33.1%。从总量上来看,像杭州、上海等地,土地出让金占地方财政收入的比重到甚至达到1/3到1/2。但土地财政的容量有限,受到可出让土地的制约,土地出让金是非常规性收入,并且其多寡与宏观经济形势密切相关。2008年下半年,各地方政府密集的出台房地产业振兴措施,其意也恰在于此。

考虑到非常规财政收入的不可持续性与常规支出的不可撤销性,我们认为,地方政府过于依赖非常规财政收入的增长与常规支出规模的增长形成鲜明的失衡,将会成为未来政府施政的最大绊脚石。并且这一问题,越晚解决,留给下任政府腾挪的空间就越小。可以理解财税部门对于未来财政收支平衡的担忧,但收支平衡并不是困难的全部,如果单纯为了追求收支的平衡,而罔顾已经显现的失衡的收支结构性危机,则可能产生更为严重的后果。

就具体政策来看,短期政策中的财政收支平衡更应节流,而非开源。事实上政府并非没钱,政府在央行的存款依然处于高位。2009年8月末,政府在央行的存款余额接近2.9万亿元,为年内最高。政府在央行存款不仅浪费了财政资源,更损害了央行货币政策的施行效果。近十几年以来,中国的行政管理开支增长迅速,超过财政收支的增长速度,与国际其它国家相比,有很大的压缩空间,各项财政开支的使用效率也有很大的提高潜力。

长期政策中的财政收支则应该着重于调结构,改变目前过于依赖非常规收入的格局。与此同时,增加民生投入比率固然是好,但要兼顾相应收入的稳定性,比如通过压缩行政管理开支来为民生筹资,通过调经济结构、增加经济总量来扩大税基等。要实现这一步,并且要理顺中央与地方的财税关系,中央要把握好自身的角色,与地方公平、合理的分担财税收益与支出负担。

《陆家嘴评论》2009年第10月号社论

作者  | 2009-11-5 17:22:09 | 阅读(18310) |评论(4) | 阅读全文>>

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任职于上海金融与法律研究院,《陆家嘴评论》主编。
 
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